2018年常务会会前学法之五《不动产登记暂行条例》
一、《条例》概况
《条例》于2014年11月24日经李克强总理签署，2015年3月1日起正式施行，其颁布实施标志着我国不动产统一登记制度的正式建立。《条例》的上位法依据是2007年颁布实施的《物权法》，随着经济社会的快速发展，我国原有的不动产分散登记体制，已不能适应社会管理和社会经济活动的要求。分散登记直接导致资源资产利用效益和社会管理效益低，交易活动不安全，公民和社会组织行使物权权利不方便等问题。针对这些问题，催生了《条例》的出台。
一、《条例》颁布实施的目的意义和基本原则
（一）目的意义。不动产统一登记指对不动产登记“统一登记机构、统一登记依据、统一登记簿证、统一登记信息平台”，在现实生活中具有积极意义：一是有利于摸清一个地区甚至全国的不动产家底，为国家和各个地方制定宏观经济政策和中长期发展战略提供原始基础资料。同时也为公众关注的反腐败、抑制房价、开征房产税等政府性决定提供详实和准确的数据资料；二是有助于建立全国统一的征信体系，促进不动产登记信息更加完备、准确、可靠，方便不动产的查询，有力预防利用不动产进行违法活动；三是有助于各类产权在市场中合理地流动和配置。市场经济的完善和发展，依赖于统一产权制度的确立，不动产统一登记后，特别是农村地籍调查和农村土地确权登记颁证，有助于农村土地产权制度的进一步完善，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行；四是有利于方便不动产权利人实现权益。不动产几乎涉及每一个国民，保障不动产权利人盘活不动产，实现相应权益关系到广大人民群众的切身利益。不动产统一登记后，避免了群众办理登记时到多个部门申办的现象，不仅方便了群众办事，同时为不动产权利人在登记、评估、转让、低押等方面极大地提供了方便，保证了不动产交易的便捷与安全。
（二）基本原则。为贯彻落实《国务院机构改革和职能转变方案》有关要求，《条例》主要遵循四条基本原则：一是统一规范。明确一个部门负责登记，并对机构设置、簿册管理、基本程序、信息共享与保护提出统一要求；二是严格管理。重点规范登记行为，强化政府责任，提高登记质量，增强不动产登记的严肃性、权威性和公信力；三是物权稳定。明确已经发放的权属证书继续有效，已经依法享有的不动产权利不因登记机构和程序的改变而受到影响；四是简明扼要。主要围绕实现“四统一”作出原则规定，对一些操作性规定，在今后的配套实施细则和技术规程中予以细化。
二、《条例》的主要内容体现
《条例》按形式结构分为总则、不动产登记簿、登记程序、登记信息共享与保护、法律责任和附则共6章35条。在整合吸收土地登记办法、房屋登记办法等有关内容的基础上，结合近年来不动产登记实践，按照既尊重现实又继承、提升的思路，主要内容体现在以下七个“明确”上。
(一）明确统一了不动产登记的范围和类型
一是对不动产登记和不动产的基本概念予以明确界定。《条例》规定，不动产登记是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。不动产是指土地、海域以及房屋、林木等定着物。二是明确了登记的不动产权利范围。充分体现程序法为主、兼顾实体法的立法定位，以《物权法》所有权、用益物权和担保物权的分类为基础，在继承现行相关法律规定的不动产物权基础上，进行归类融合，适度“化学反应”，以罗列的方式列举了集体土地所有权、房屋等建筑物和构筑物所有权、森林和林木所有权等十大项、十余种权利类型，明确了不动产登记的物权体系，基本实现了全覆盖，统一了登记范围。三是明确了不动产登记的类型。《条例》将不动产登记分为首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、抵押登记、更正登记、异议登记、查封登记等8大类。
(二）明确统一了不动产登记的机构和人员
一是落实了国务院关于机构统一的要求，明确了不动产登记机构的设置。《条例》明确规定，国务院国土资源主管部门统一负责指导、监督全国不动产登记工作；县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。确保了各层面登记机构的统一和上下对口，强化了登记机构的法律地位。二是明确了登记机构的管辖范围，落实了《物权法》“属地登记”的原则，同时，实事求是地明确界定了例外的特殊情形。《条例》规定，不动产登记由不动产所在地的县级不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。对于跨县级行政区域的不动产登记，规定了分别办理、协商办理和指定办理。三是明确了登记人员和队伍建设管理的要求。《条例》强调，不动产登记人员应当具备与不动产登记工作相适应的专业知识和业务能力。不动产登记机构应当加强对不动产登记人员的管理和专业技术培训。突出强调了不动产登记人员的专业性和职业性，对登记人员的专业知识和技术培训等做了原则性要求，为建立一支专业化、高水平的不动产登记人员队伍，确保不动产登记质量和水平，提供了制度保障。
(三）明确统一了不动产登记簿
不动产登记簿是不动产物权归属和内容的根本依据。《条例》以专章的方式，从登记簿的统一、内容、编制、介质、保管及救济措施等重点环节，建构了不动产登记簿的法律制度体系。一是明确了要统一登记簿。规定不动产登记机构应当按照国务院国土资源主管部门的规定设立统一的不动产登记簿。二是明确了不动产登记簿“物的编成”原则。规定不动产登记以不动产登记单元为基本单位，不动产单元具有惟一编码，这为不动产权籍调查和不动产登记簿册设计提供了法律依据。三是明确了登记簿的内容。主要包括权利的自然状况、权利状况、权利限制、提示事项等，即不动产物权的主体、客体和权利内容。四是明确了登记簿的介质形式。指出不动产登记簿应当采用电子介质，暂不具备条件的，可以采用纸质介质。不动产登记机构应当明确不动产登记簿惟一、合法的介质形式。五是着重强调了登记簿的公信力。规定不动产登记机构应当依法将各类登记事项准确、完整、清晰地记载于不动产登记簿。任何人不得损毁不动产登记簿，除依法予以更正外不得修改登记事项。六是明确了不动产登记簿的统一管理要求。规定不动产登记簿要由不动产登记机构统一管理、永久保存，并指定专人负责，建立健全相应的安全责任制度。做出这样的规定，也表明包括不动产登记簿在内的不动产登记资料有别于一般的档案资料，必须由不动产登记机构统一管理。
(四）明确统一了登记的程序要求
《条例》对登记程序的规定，落实了党中央、国务院简政放权、构建服务性政府的根本要求，彰显了简化程序、高效便民的基本原则。一是充分尊重申请人意愿。规定了依申请登记，并以共同申请为原则，单方申请为例外，允许申请人在登记完成前可以自愿撤回登记申请。同时，《条例》还列举了可由当事人单方申请的具体情形，形成了目录清单，确保公开规范。二是明确了登记申请提交的材料。为便于当事人提起登记申请，《条例》对登记申请提交的材料进行了概括列举，并规定登记机构能够通过互通共享取得的信息，不得要求申请人重复提交。同时，规定登记机构要在办公场所和门户网站公开申请登记所需材料目录和示范文本等信息，切实便民利民。三是明确了登记审查程序。突出强调了当场审查受理和简化高效的原则，明确登记机构对登记申请要当场做出回应，如果不受理还要向申请人书面说明原因，未当场书面告知申请人不予受理的则视为受理，这样的制度安排可以最大限度地方便企业和群众，避免在不动产登记受理申请中的推诿扯皮。同时，规定了不动产登记机构的查验和实地查看职责的具体内容，通过法定职责，促使登记机构必须作为，确保登记的公信力和权威性；明确了登记时限要求，规定不动产登记机构应自受理申请之日起30个工作日内办结登记手续。
(五）明确统一了登记信息平台和查询服务制度
一是明确登记信息平台建设与互通共享的责任主体与客体范围及要求。《条例》明确规定，国务院国土资源主管部门牵头建立统一的不动产登记信息管理基础平台，各级登记机构的信息要纳入统一基础平台，实现信息实时共享；同时，规定国土资源、公安、民政等有关部门要加强不动产登记有关信息互通共享，明确了不动产登记机构以及不动产管理部门在统一的不动产登记信息管理平台上实现信息的实时互通共享机制。这一制度设计下，既方便了群众依法查询不动产登记资料，也便于机构高效开展登记审核工作，最大限度保证登记内容的真实性和市场交易安全。二是明确登记资料查询复制的主体权限及保密责任主体等要求。《条例》规定，权利人、利害关系人享有依法查询、复制不动产登记资料的权利，同时对查询获得的不动产登记信息、资料的使用进行规范，规定了查询人对查询信息的保密义务，进一步细化了《物权法》的内容，彰显了不动产登记资料的社会化服务价值要义。
(六）明确了不动产登记有关法律责任
为确保登记质量，提升登记公信力，《条例》从申请人、登记机构、信息共享单位及其工作人员等不同层次主体出发，分别明确规定了相关法律责任。例如：对登记机构工作人员虚假登记等滥用职权、玩忽职守行为，伪造编造不动产登记证书等行为，以及非法泄露或利用不动产登记资料行为，分别规定了相应的民事、行政和刑事责任。同时，还特别重申了《物权法》错误赔偿责任制度。
(七）明确了《条例》施行前后有关工作的衔接过渡要求
为维护群众物权权益的稳定性、连续性，《条例》规定，本条例施行前依法颁发的各类不动产权属证书和制作的不动产登记簿继续有效。考虑到土地承包经营权工作开展的现实状况，《条例》规定过渡期内的农村土地承包经营权登记，按照国家有关规定执行。同时，《条例》明确指出，本条例实施前公布的行政法规有关不动产登记的规定与本条例规定不一致的，以本条例规定为准。体现了按照《物权法》第十条规定，授权《条例》对不动产统一登记有关内容做出规定的法律权威性。
近年来，国家对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权将进行确权登记，建立统一的确权登记系统和制度，现已明确自然资源确权登记以不动产登记为基础，已经纳入《条例》的不动产权利，按照不动产登记的有关规定办理，不再重复登记。从而进一步推进了自然资源确权登记法治化建设进程，所以，对《条例》的学习、领悟就显得尤为重要。
三、我市不动产登记工作开展情况
在市委、市政府的坚强领导下，在市级机关部门的大力支持下，我局迅速开展了职能整合、人员划转、窗口、平台建设以及临聘人员招聘培训、制度建设等工作。并于2016年9月30日颁发了我市首批不动产登记证书，实现了不动产统一登记制度在我市顺利落地和规范运行。2017年，市不动产登记中心受理群众不动产登记申请8.6万余件，受理开发企业首次登记申请8.2万余户，发放不动产权利证书、证明15万余本，并通过不断优化工作流程，提升工作效率等多重举措，现已将涉及群众的转移、抵押登记从国家法定30个工作日缩短至5个工作日，得到了市委市政府首肯和人民群众的一致好评。
（一）不动产登记制度顺利落地。自2016年9月26日起，我市实行了全域不动产登记，停旧颁新，并先后完成了职能整合、机构设置、人员划转、电子数据移交等工作，落实了办公场地、窗口建设、信息平台建设、上岗人员业务培训等相关软硬件配套工作，最终实现了不动产登记制度的顺利落地和平稳过渡。
(二）不动产登记工作有序推进。我市紧密围绕为民服务这一宗旨，狠抓标准化建设工作，通过厘清工作思路、规范服务事项、明确职责边界，优化政务公开等举措，相继出台了涉及窗口服务、人员管理、绩效考核、工作流程等制度规范，同时加快数据整合，实现互通共享，2017年6月20日前，实现了全市不动产登记信息实时上报，成功率达94%以上。并在11月20前完成9县（市、区）市级不动产存量数据整合汇交任务，通过了省厅相关技术部门的检测。
(三）不动产登记效率大幅提升。经过两次登记流程再造与优化，将办理时限由法定30个工作日提升到开发商的首次登记10-15个工作日，群众个人的转移登记5-7个工作日，抵押登记5个工作日。综合提速是率达到60%以上，得到了人民群众的广泛好评和赞扬。通过不懈努力，预计今年10月起全市不动产登记效率将再上一个新台阶。
(四）不动产登记模式大胆探索。为真正做到“让信息多跑路，群众少跑腿”，我们与房管、税务等部门紧密协调，将联合探索“一窗受理、并联审批、信息共享、结果互认、权责各担、高效便民”的房屋交易产权管理与不动产统一登记新模式。目前，全市不动产登记业务收件信息流转共享平台开发工作也已接近尾声。相信新平台模式实施后，将进一步提升工作效率，方便群众办事，确保不动产登记效率有效提升。
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