全市审计机关行政规范性文件管理实施办法及解读
zjac25-2018-0001
杭州市审计局文件
杭审法〔2018〕20号
杭州市审计局关于印发
《全市审计机关行政规范性文件管理实施办法》的通知
各区、县（市）审计局，市局各处（室）,机关党委:
《全市审计机关行政规范性文件管理实施办法》已经局长办公会议审定，现印发给你们，请遵照执行。
杭州市审计局
2018年3月2日
全市审计机关行政规范性文件
管理实施办法
第一章 总 则
第一条 为加强行政规范性文件的管理，预防行政争议，促进依法行政，根据《浙江省行政规范性文件管理办法》（省政府令第275号）和《市政府法制办关于对市级部门行政规范性文件由法律审查改为备案审查的通知》（杭府法〔2015〕31号）等规定，制定本办法。
第二条 本办法所称行政规范性文件，是指除政府规章以外，由审计机关依照法定权限和规定程序制定和发布的，涉及不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务，在一定时期内反复适用，在本行政区域内具有普遍约束力的各类行政文件。
第三条 行政规范性文件管理应当遵循以下原则：
（一）保证法律、法规和行政规章的正确实施；
（二）维护国家政令的统一和畅通；
（三）维护公民、法人和其他组织的合法权益；
（四）坚持公开、公众参与；
（五）坚持精简、效能和权责一致。
第二章 界定标准
第四条 行政规范性文件应当符合下列情形：
（一）具有普遍约束力，且在一定时期内反复适用；
（二）文件内容涉及不特定公民、法人或者其他组织的权利、义务；
（三）公文种类属于《党政机关公文处理工作条例》规定文种。
第五条 界定行政规范性文件应把握其内容的行政性、外部性、规范性特征，不以文件的名称和形式作为判断标准。
（一）行政性特征，一般从文件的制定主体是否符合相关规定的要求、文件的内容是否属于行政管理的范围及是否作为行政管理的依据等方面把握。
（二）外部性特征，一般从文件调整对象是否属于行政机关、财政拨款的单位及其所属人员以外的公民、法人或者其他组织等方面把握。调整对象不是指行政规范性文件发布的对象，而是指行政规范性文件中管理内容涉及的对象。
（三）规范性特征，一般从“一定时期内反复适用”、“普遍约束力”、“涉及权利义务”等方面把握。“一定时期”包括几天、几个月或者几年；“反复适用性”是指文件作出的规定，自实施之日起的一个时间段内，对同类事项可多次适用；“普遍约束力”是指行政规范性文件的内容适用于不确定的公民、法人或者其他组织；“涉及权利义务”的内容，主要是指直接或者间接对公民、法人或者其他组织作出禁止性、允许性、强制性事项，以及相应的权利义务或者责任。
第六条 下列文件属于行政规范性文件：
（一）行政规范性文件清理后，作出的废止、宣布失效文件的决定、通知；
（二）关于审计机关的“三定”规定、启用行政执法专用章等涉及对外管理权限并作为管理依据的规定；
（三）适用于全市审计管辖范围的同类事项, 具有事实上普遍适用性的批复；
（四）转发上级机关行政规范性文件的同时，提出具体的实施措施或者补充意见，并涉及不特定公民、法人或者其他组织的权利、义务的；
（五）对行政处罚等进行裁量权细化量化的规定；
（六）其他符合行政规范性文件界定标准的文件。
第七条 下列文件不属于行政规范性文件：
（一）会议通知、会议纪要及印发会议讲话材料等会议类文件；
（二）商洽性工作函及工作规划、计划、要点；
（三）为明确各内设机构公文流转程序、办理时限、呈批手续等事项制定的内部工作制度类文件；
（四）适用于审计机关内部的工作考核、监督检查等方面的文件以及对内设机构职责调整的规定；
（五）人事任免、成立工作领导小组、协调机构等通知以及表彰通报等；
（六）就本局或者直接管理的事业单位的人事、财务、工资、绩效、保密等方面事项制定的文件；
（七）为实施专项行动明确内设部门工作职责的实施方案以及突发公共事件的应急预案；
（八）原文转发上级机关行政规范性文件；
（九）公示办事时间、办事地点等事项的便民通告；
（十）其他不符合相关规定的文件。
第三章 制定与审核
第八条 审计机关制定行政规范性文件应当严格遵守法定权限和程序，符合法律、法规、规章和国家的方针政策；不得设定行政处罚、行政强制等应当由法律、法规、规章设定的事项；没有法律、法规、规章为依据，不得规定限制或者剥夺公民、法人和其他组织合法权利，或者增加公民、法人和其他组织义务的内容。
起草部门应当对制定行政规范性文件的必要性、可行性等内容进行充分调研论证，并就制定的必要性、可行性以及拟规定的主要制度、拟采取的主要措施和拟解决的主要问题等形成制定说明。
第九条 除依法不得公开及应急性的事项外，行政规范性文件在起草过程中应当公开征求意见，要求在审计机关网站上公示行政规范性文件征求意见稿不少于7日；同时征求有关部门、基层单位或行政管理相对人意见。涉及重大公共利益和群众切身利益或者专业性较强的，还应采取座谈会、组织专家论证等形式听取意见。
起草部门应当整理汇总征集到的意见建议，并就采纳情况作出书面说明。
第十条 行政规范性文件草案应当由法规部门（或承担该项职能的科室或专职人员，下同）进行合法性审核，未经合法性审核的，不得提请审议。
起草部门难以界定行政规范性文件的，可以先行将初稿提交法规部门共同研究界定。
第十一条 起草部门提请合法性审核时，应当向法规部门附送以下资料：
（一）规范性文件制定说明；
（二）制定规范性文件所依据的法律、法规、规章和政策文本；
（三）征求意见情况（包括征求意见稿网上公示不少于7日的截图，征求有关部门、基层单位或行政管理相对人意见的印证资料及意见采纳情况汇总表）。
第十二条 法规部门一般应在3个工作日内完成对附送资料完备的行政规范性文件的合法性审核，并就制定程序是否规范、文件内容是否与现行法律法规和规章相抵触等出具合法性审核意见。遇有特殊情况，经分管局领导同意，可以适当延长审核时间。已聘请政府法律顾问的审计机关，可以同时提交法律顾问进行外部审查，并出具法律意见书。
第十三条 行政规范性文件的制定、修改、废止应当提请局长办公会议集体审议决定。局长办公会议审议上述事项时，应通知法规部门负责人列席。
第四章 报备与发布
第十四条 起草部门应在行政规范性文件审批流程结束、正式印发之前提请启动报备程序，即报送当地政府法制部门进行行政规范性文件备案审查。
报备工作由法规部门负责办理，起草部门予以协助。
第十五条 除合法性审核环节已提交的资料和法规部门出具的合法性审核意见外，起草部门在备案审查环节还需向法规部门附送下列资料：
（一）提请政府法制部门予以备案的报告；
（二）加盖单位印章的行政规范性文件正式文本。其中文件载明的施行日期应当自报送之日起不少于30日，若少于30日的，需提交书面说明并附相关依据；
（三）行政规范性文件载明有效期的，需说明涉及的内容属于阶段性工作；
（四）局长办公会议集体审议的会议纪要、决定或会议记录；
（五）政府法制部门备案审查过程中要求提供的其他材料。
第十六条 法规部门收到政府法制部门认定为行政规范性文件的“三统一”编号后，转发起草部门并正式印发，“三统一”编号应当复制在行政规范性文件首页右上角。政府法制部门认定为非行政规范性文件的，起草部门恢复已中止的公文审批流程。
按照政府信息公开要求，行政规范性文件应当及时公开发布。除依法不予公布的以外，未经公开发布的行政规范性文件，不得作为行政管理的依据。
第五章 附 则
第十七条 审计机关收到公民、法人或者其他组织提出对行政规范性文件进行审查申请的，按照浙江省政府法制办和杭州市政府法制办相关文件规定办理。
第十八条 规范性文件备案审查和公开发布情况已纳入各地法治政府建设（依法行政）考核，政府法制部门定期公布备案审查工作情况，对发现存在的问题予以通报。市局将规范性文件管理情况纳入年度目标考核，对被政府法制部门通报和考核扣分的，按照本办法的规定明确责任并问责。
第十九条 本办法由杭州市审计局法规处负责解释，自2018年4月15日起在全市审计机关施行。《杭州市审计局规范性文件合法性审核办法》（杭审法〔2005〕53号）同时废止。
抄送：浙江省审计厅，市政府法制办
杭州市审计局办公室 2018年3月6日印发
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《全市审计机关行政规范性文件管理实施办法》已经局长办公会议审定，现印发给你们，请遵照执行。
杭州市审计局
2018年3月2日
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管理实施办法
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第二条 本办法所称行政规范性文件，是指除政府规章以外，由审计机关依照法定权限和规定程序制定和发布的，涉及不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务，在一定时期内反复适用，在本行政区域内具有普遍约束力的各类行政文件。
第三条 行政规范性文件管理应当遵循以下原则：
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第四条 行政规范性文件应当符合下列情形：
（一）具有普遍约束力，且在一定时期内反复适用；
（二）文件内容涉及不特定公民、法人或者其他组织的权利、义务；
（三）公文种类属于《党政机关公文处理工作条例》规定文种。
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（二）外部性特征，一般从文件调整对象是否属于行政机关、财政拨款的单位及其所属人员以外的公民、法人或者其他组织等方面把握。调整对象不是指行政规范性文件发布的对象，而是指行政规范性文件中管理内容涉及的对象。
（三）规范性特征，一般从“一定时期内反复适用”、“普遍约束力”、“涉及权利义务”等方面把握。“一定时期”包括几天、几个月或者几年；“反复适用性”是指文件作出的规定，自实施之日起的一个时间段内，对同类事项可多次适用；“普遍约束力”是指行政规范性文件的内容适用于不确定的公民、法人或者其他组织；“涉及权利义务”的内容，主要是指直接或者间接对公民、法人或者其他组织作出禁止性、允许性、强制性事项，以及相应的权利义务或者责任。
第六条 下列文件属于行政规范性文件：
（一）行政规范性文件清理后，作出的废止、宣布失效文件的决定、通知；
（二）关于审计机关的“三定”规定、启用行政执法专用章等涉及对外管理权限并作为管理依据的规定；
（三）适用于全市审计管辖范围的同类事项, 具有事实上普遍适用性的批复；
（四）转发上级机关行政规范性文件的同时，提出具体的实施措施或者补充意见，并涉及不特定公民、法人或者其他组织的权利、义务的；
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第八条 审计机关制定行政规范性文件应当严格遵守法定权限和程序，符合法律、法规、规章和国家的方针政策；不得设定行政处罚、行政强制等应当由法律、法规、规章设定的事项；没有法律、法规、规章为依据，不得规定限制或者剥夺公民、法人和其他组织合法权利，或者增加公民、法人和其他组织义务的内容。
起草部门应当对制定行政规范性文件的必要性、可行性等内容进行充分调研论证，并就制定的必要性、可行性以及拟规定的主要制度、拟采取的主要措施和拟解决的主要问题等形成制定说明。
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起草部门难以界定行政规范性文件的，可以先行将初稿提交法规部门共同研究界定。
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（一）规范性文件制定说明；
（二）制定规范性文件所依据的法律、法规、规章和政策文本；
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