关于湘潭市生活垃圾强制分类管理办法立法调研情况报告
根据市人大常委会2018年度工作要点及立法计划的安排，8月16日，市人大常委会阳建民副主任带队到市城管局开展我市生活垃圾强制分类管理办法的立法调研。市人大法制委、城环委、市政府法制办的有关负责人参加了会议。现将有关调研情况报告如下：
一、我市垃圾分类现状及问题
（一）我市垃圾分类工作基本情况
1.统筹推进，初步建立垃圾分类相关制度。一是积极组织我市主城区（园区、示范区）垃圾分类工作人员学习《生活垃圾分类制度实施方案》(国办发〔2017〕26号)、《关于推进城镇生活垃圾资源化利用的意见》(湘政发〔2014〕26号)及《湖南省城乡生活垃圾分类指南（试行）》（湘建城〔2016〕235号)等文件，深入领会文件精神，统一思想认识，把握分类标准，为下一步工作的开展打好基础。二是筹划垃圾分类工作五年规划立项。为深入、有效推进我市城区生活垃圾分类处置工作，市城管局已启动《湘潭市垃圾分类设施设置专项规划（2018-2020）》的编制工作，即将进入初审阶段。
2.创新方法，模式多样促分类。按照“政府主导、部门监管、区域运作、市民参与”的垃圾分类工作机制，创新工作方式，主动作为，积极开展垃圾分类工作。一是通过政府采购平台引进湘潭市绿动资源回收有限公司和启迪桑德资源回收有限公司开展“互联网+垃圾分类”工作。二是探索多种分类模式。一种是定点单项垃圾分类模式，主要是绿动资源回收有限公司采用对参与垃圾分类投放的用户采取微信注册后成为会员，领取二维码贴纸，投放垃圾后产生积分，凭积分领取相应的礼品。同时他们将产品线拓展到旧衣物、旧家电、旧手机等，并采用现金支付，该模式以小区为单位进行定时回收；另一种是上门与定点相结合回收模式。启迪桑德以“生活垃圾分类回收与再生资源利用”为宗旨，在经开区辖区范围内，围绕生活垃圾分类与再生资源回收的“两网融合”目标，推动区级政府主管部门管理模式创新及建立合理的利益分配机制，促进垃圾减量及再生资源资源化利用。
3.责任落实，建立考核督查机制。按照《湘潭市城区2016年生活垃圾分类工作考核暂行办法》，市环卫处组织对城区（园区、示范区）垃圾分类试点单位进行不定期抽查，每月集中综合考评。创新了垃圾分类工作方法，通过政府采购平台引进湘潭市绿动资源回收有限公司开展“互联网+垃圾分类”工作，以18元/户注册经费签订运营合同；加大了垃圾分类教育、培训宣传工作力度。市城管局及各相关责任单位以年度工作任务为目标，克服了资金短缺，尚无现成经验等不足，截至目前，我市垃圾分类小区共计53个，其中雨湖区16个试点小区、2所试点学校；岳塘区21个试点小区、3所中小学，高新区2个试点小区，经开区8个居民社区，昭山1个居民小区。全市共计注册14000余户，实际住户注册率达50.6%。试点小区居民垃圾分类知晓率、支持率分别达80.2%和70.5%，分类正确率35.5%。年共计回收资源型废弃物约600余吨。
（二）目前工作中存在的困难及问题
1.垃圾运输及末端处理设施设备建设滞后。我市目前垃圾分类试点工作正在逐步推行，实行三分法（可回收、不可回收、有毒有害），由服务商运行，但分类处置末端没有建设，推广非常艰难。同时，餐厨垃圾、有毒有害废弃物处置场也未建设，这种垃圾末端处置设施建设滞后的现状，制约了我市垃圾分类的进一步扩大和推广。
2.垃圾分类工作经费短缺。中央、省直部门关于“生活垃圾分类管理”文件中规定，垃圾分类工作由政府主导，财政部门应安排足额的资金支撑垃圾分类全过程，垃圾分类经费应包括：分类投放、分类收集、分类运输、分类处置设施设备的购置建设和必要的宣传、人员培训等工作经费。2016年至2017年市财政拨付垃圾分类工作经费分别为75万元、100万元，2018年暂没有预算安排。目前，由于工作经费的制约，城管局牵头组织的垃圾分类试点工作只能在原有的基础上规范，没有进一步推广，垃圾分类停留在部分小区试行。如果要在全市范围内推广，需要足额的资金支撑才能保障工作的正常开展。
3.居民垃圾分类意识还比较淡薄。实行垃圾分类制度是必须改变市民长年的生活习惯，其工作难度之大，工作任务之艰巨显而易见。试点小区内虽然街道、社区、物业、楼栋长等做了大量工作，但仍有一批不自觉实行垃圾分类或随意投放的人员，在目前法规不太完善的现状下，管理部门束手无策。
4.垃圾分类相关政策法规匮乏。我市垃圾分类试行目前采取“互联网+垃圾分类”回收模式，由中标企业运营。理论上讲可实现“线上报废，线下交投”，但由于可回收物价值低廉，再生物资利用和有效处理的系统缺失，垃圾分类过程复杂，没有系统、具体、可操作性的措施和制度设计，制约着此项工作的开展。
二、立法的必要性和可行性
（一）必要性
随着人们生活水平的提高，城市垃圾也越来越多，城市垃圾已经成为全国大中城市一个重要的污染来源，垃圾分类已经刻不容缓。2015年，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革方案》，将制定垃圾分类制度列为一项重要改革任务。2016年12月，习近平总书记主持召开的中央财经领导小组第十四次会议提出“要加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统，形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度，努力提高垃圾分类制度覆盖范围”。2017年3月，发改委、住建部下发《生活垃圾分类制度实施方案》，按照住建部的要求，到2020年，各城市全面推行垃圾分类制度，基本建立相应的法律法规和标准体系，公共机构普遍实行垃圾分类，先行先试的46个城市基本建成垃圾分类处理系统。我省也陆续颁布了一些与垃圾分类相关的文件。例如《湖南省人民政府关于推进城镇生活垃圾资源化的意见》（2014年）《湖南省城乡生活垃圾分类指南（试行）》（湘建城〔2016〕235号)《关于推进城镇生活垃圾资源化利用的意见》。这些文件颁布与工作部署，细化了垃圾分类的具体规定，对制定垃圾分类的详细标准、明确相关管理责任等方面起到了一定的积极作用。
对生活垃圾进行科学分类，将大幅降低垃圾填埋量，延长填埋场的使用年限，节省土地资源。可再生利用资源不必进入填埋场，不仅可减轻对环境影响，减少混合垃圾带来的二次污染，还有利于提高堆肥的质量和效率，带来潜在经济收益。同时，对垃圾分类处理进行专门立法，引导和推动生活垃圾的减量化、资源化和无害化，这也是我市发展循环经济、实现可持续发展的重中之重，具有重要的现实意义。
（二）可行性
早在20世纪90年代，我国就颁布了固体废物污染环境防治法和《城市生活垃圾管理办法》等与垃圾分类回收有关的法律法规，但是这些立法普遍存在过于原则性和缺乏可操作性的问题，由于缺乏全国性的实施细则和配套法规，这在一定程度上影响地方立法中垃圾分类的严肃性、稳定性和强制性。这就给法律法规的真正落实带来很大难度，执行力度大大减弱。同时，已出台垃圾分类处理法规的杭州、广州多地立法机关也反映，在生活垃圾分类标准、生活垃圾管理责任主体和罚则确定等法规执行中，还面临不少难点、痛点。我市在垃圾分类工作推广方面虽然取得了一定成效，积累了一定经验，但鉴于我市目前垃圾分类工作中存在的主要问题及相关立法难点，该立法计划项目条件还不够成熟，建议先由市人民政府进行政策规范，待立法条件成熟后，再适时启动地方立法工作。
三、对我市生活垃圾分类管理工作的建议
（一）制度先行，优化管理
第一，加快建立和完善生活垃圾分类制度。我市生活垃圾分类制度要以法治为基础，突出政府推动，鼓励全民参与，因地制宜，出台鼓励公众参与和生活垃圾分类的措施。
第二，落实责任。明确生活垃圾分类的管理机构，尤其是牵头职能管理部门；界定住建、城管、环保、商务等部门在分类投放、收集、运输、处理以及资源利用环节的管理职责，杜绝管理越位和缺位，减少推诿扯皮造成的效率损失，确认生活垃圾生产者的污染治理责任。
第三，探索生活垃圾分类管理的经济手段。在垃圾处理设施建设领域引入ppp公私合营模式，增加供给，解决处理设施不足问题；可探索采用生活垃圾阶梯收费制度，对于超量投放主体加收垃圾处理费，增加处理设施运营收入；对于违反生活垃圾强制分类的主体，依法按章征收高额罚金。
第四，精细化管理。在生活垃圾分类管理上实行“网格化”管理，合理规划、安排每一个网格生活垃圾收集装置的种类、布点、数量。
（二）强化分类、系统处理
第一，严格按照《生活垃圾分类制度实施方案》要求，制定生活垃圾分类标准，分类类别和品种定义清楚，做到标识明确，投放定时、定点、定户。
第二，建立生活垃圾分类处理系统，在投放、收集、运输、处理四个环节全面实施分类，落实源头、中间过程、末端全过程分类处理。
第三，生活垃圾分类处理系统建设要软件、硬件并举。安装分类生活垃圾收集装置，特别是能够帮助识别分类是否正确以及投放主体和投放量的智能垃圾桶，使用分类垃圾运输车辆。培养专业的收集分类人员也是软件极为重要的工作。在每一个站点对回收人员进行专业化的培训，做好“二次”分类识别工作，把好“回收—处理”的第一环节。
（三）循序渐进，有序推进
第一，研究确定强制生活垃圾分类的主体和空间范围。建议将主体按照国家要求确定为公共机构，包括党政机关，学校、科研广播电视等事业单位，协会、学会、联合会等社团组织，车站、机场、码头、体育场馆、演出场馆等公共场所管理单位；以及相关企业，包括宾馆、饭店、购物中心、超市、专业市场、农贸市场、农产品批发市场、商铺、商用写字楼等。
第二，在现有的强制分类空间范围以外的区域，选择新建居民小区和大企业的家属院，在提供一定的经济激励的基础上，作为强制分类试点，将成功经验在其他区域空间推广。
第三，有序推进需要将生活垃圾分类从源头治理再向综合治理的转变。以市场为导向，将源头、中间、末端三个部分整合成一个完整的产业链条，让优质的企业进入，更多的承担引导和监督人的作用，积极探索产业化方式。
（四）公众参与，经济激励
第一，用经济激励手段引导公众参与。调动公众参与的积极性，是治理城市生活垃圾的关键一环。居民对参与往往没有很高的积极性，除了环保意识不强，素质有待提高以外，缺乏可行的有效激励手段是重要影响因素。
第二，在日常生产、生活中引导公众参与。易腐垃圾最主要的构成部分是厨余垃圾，其源头是食材的边角废料和剩饭剩菜。有效解决方法应该是源头治理实现减量化，比如净菜进城，发达国家销售终端净菜占比在90%左右，建议政府逐渐通过补贴方式降低净菜成本，引导公众消费净菜，从源头减少厨余垃圾。
（五）教育引导，提高素养
第一，面向所有市民普及垃圾分类、人人有责的环保理念。引导公众从点滴做起，学习、掌握生活垃圾分类的标准、投放要求，有条件可定点开展垃圾分类收集专业知识和技能培训工作。
第二，学校是开展资源环境教育、推广生活垃圾分类的核心区域。认真学习《中华人民共和国环境保护法》等相关法律法规，定期组织学生开展环保实践活动，多方位提升学生环保素养，养成良好的垃圾分类习惯。
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